养老服务设施用地政策解析

养老服务设施用地政策解析

　　 土地问题关系千家万户、支撑各行各业，任何建设项目都离不开用地政策的支持。笔者长期从事土地法律政策研究，为客户提供各类土地方面的法律服务，现选择回龙观霍营养老驿站五类项目梳理其用地政策，以飨读者。此文是梅州市养老地产政策五类项目解析的第三篇：养老服务设施用地政策。

　　 我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012 年底我国 周岁以上老年人口已达1. 亿，预测2020 年将达到2.亿，2025 年将突破3 亿。为积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，2013年下发国务院关于加快发展养老服务业的若干朝阳镇有几个养老院国发〔2013〕号，以下简称“国发号文”，对加快发展养老服务业进行全面部署。为贯彻落实国务院精神，原国土资源部先后单独或者联合其他部门下发《浦东养老科技服务》国土资厅发〔2014〕11号，以下简称“国土部2014年11号文”、国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知〔2015〕号，以下简称“号文”等文件，在养老服务设施用地范围、规划计划保障、供地政策、用地监管等方面作出了规定，形成了系统的养老服务设施用地政策。

　　 国土部2014年11号文中明确规定，“专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于本《意见》中的养老服务设施用地。”

　　 根据以往实际情况，各地对养老用地的界定不够统一，不少地区将其与养老产业用地混为一谈。既有将老年酒店、宾馆、老年会所、商业、俱乐部等商业性设施占地列入养老用地的，也有将老年人旅游休闲度假服务区用地列入的，还有将部分老年人居住的商品住宅用地也视为养老用地的。必须认识到，土地政策从产业政策角度扶持养老服务设施建设，应当明确只扶持与老年人生活直接相关、专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施，不能将其随意扩大化，老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施和商品性住宅用地不应该纳入其中。

　　 从土地利用规划管理角度讲，按照《孝感康乐养老院》（养老保险k22缴费是）规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地，可布局和安排养老服务设施用地，其他用地中只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。

　　 养老服务设施用地供应应当纳入国有建设用地供应计划。新建城区和居住孝感康乐养老院区配建养老服务设施用地的，建设规模应一并纳入住房建设用地供应计划；新建养老机构服务设施用地的，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由收回的，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。

　　 非营利性养老服务设施的可以通过划拨方式供地。《养老保险包括啥》（养老保险包括啥）中明确规定，“(20多岁养老)非营利性社会福利设施用地”项下“3.老年人社会福利设施”属于划拨用地范围。此处非营利性养老服务设施应当包括民间资本举办的非营利性养老服务机构和举办的养老机构的养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民批准后，可以办理协议出让（福泰源养老投资真假）土地手续，补缴土地出让金（没有工作交养老保险）。但法律法规规章和原《养老院文员做什么》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。

　　 营利性养老服务设施应当通过有偿的方式取得国有建设用地使用权，但仍然属于需要给予政策扶持的范围，保障优先供应。国土部2014年11号文中明确规定，营利性养老服务设施用地，应当以无锡万科养老公寓、出让等有偿方式供应，原则上以马鞍山有养老社区吗方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。以招标、拍卖或者挂牌方式供应养老服务设施用地时，不得设置要求竞买人具备相应资质、资格等影响公平公正竞争的限制条件。为降低营利性养老服务机构的建设成本，鼓励租赁供应养老服务设施用地，各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和上海养老社区楼盘标准，明确相应的权利和义务，向社会公开后执行。

　　 关于土地使用年限。养老服务设施用地以划拨方式供应的，划拨国有土地使用权没有使用期限限制；以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按不超过年确定；以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让年期。

　　 关于供地形式。新建城区和居住（亚度养老家具）区按规定配建养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同宗地，再按宗供应；不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。

　　 关于配建的标准。国发号文规定，各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1 平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（交养老保险有卡）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

　　 新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施用地，应当在《山西2015养老金》或《嘉峪关农民工养老金》中予以特别说明，应明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期，以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等。

　　 新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排。

　　 关于供地标准。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。

　　 关于土地用途。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应确定为医卫慈善用地。

　　 国发号调，严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。

　　 国土部2014年11号文中规定，加强养老服务设施用地监管，在核发国有建设用地划拨决定书、签订出让合同和租赁合同时，应当作出以下规定或者约定：

　　 不得改变规划确定的土地用途，改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县国土资源管理部门依法收回建设用地使用权

　　 签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。划拨建设用地要设定抵押权，在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿

　　 养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内

　　 向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同应约定服务期限一次最长不能超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。

　　 对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

　　 在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款；后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。

　　 对企事业单位、个人对城新疆养老院现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务，且连续经营一年以上的，五年内可不收取土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可不作变更。

　　 《养老问题》第四十三条规定，兴办包括养老服务设施在内的乡（镇）村公益事业建设的，可以使用农民集体所有的土地。国发号文件进一步明确，要“切实加强农村养老服务”，要求“依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施”；“鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务”；“民间资本举办的非营利性养老机构与举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法适用国有划拨土地或者农民集体所有的土地”。

　　 国土部2014年11号文中亦规定，农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施；民间资本举办的非营利性养老机构与举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。

　　 鉴于我国现有老龄人口中失能、部分失能老年人口比例较大并将大幅增加，老年人的医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加的趋势越来越显著，2015年号文专门对医疗卫生和养老服务相结合进行规范。

　　 医养结合机构的界定 号文明确规定，兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的医疗卫生机构或养老机构统称医养结合机构。

　　 鼓励社会力量兴办医养结合机构 鼓励社会力量针对老年人健康养老需求，通过市场化运作方式，举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。在制定医疗卫生和养老相关规划时，要给社会力量举办医养结合机构留出空间。按照“非禁即入”原则，凡符合规划条件和准入资质的，不得以任何理由加以限制。

　　 用地保障和扶持政策 各级要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑医养结合机构发展需要，做好用地规划布局。对非营利性医养结合机构，可采取划拨方式，优先保障用地；对营利性医养结合机构，应当以租赁、出让等有偿方式保障用地，养老机构设置医疗机构，可将在项目中配套建设医疗服务设施相关要求作为土地出让条件，并明确不得分割。依法需招标拍卖挂牌出让土地的，应当采取招标拍卖挂牌出让方式。

　　 养老服务项目属于国家鼓励发展的产业类别，除土地政策外，在金融、税费、财政、项目审批、劳动就业等多方面都给予了充分的政策扶持。各个地方为落实国务院文件要求，结合本地实际又出台了很多具体养老项目扶持政策。所以具体的养老服务项目能够享受包括土地政策在内的哪些支持措施，还需要结合项目所在地的政策情况具体分析。